El control jurisdiccional de los actos procesales de la Fiscalía Europea destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros: STJUE (Gran Sala) de 8 de abril de 2025, asunto C-292/23.

1. Contexto fáctico.

   
   

La Fiscalía Europea investigaba a dos directores de una sociedad española que obtuvo una subvención para la realización de un proyecto financiado con fondos de la Unión por presunto fraude de subvenciones y falsedad documental.

En el marco de dicha investigación, el fiscal europeo dictó un Decreto mediante el cual se citaba a dos personas a declarar como testigos. La representación procesal de los investigados impugnó el decreto, al considerar que dicha diligencia ya se había practicado con anterioridad y que, por tanto, la diligencia no era ni necesaria, ni pertinente, ni útil. Sin embargo, y aquí radicaba el problema, la normativa nacional no prevé expresamente dicho Decreto entre los actos del Fiscal Europeo delegado que pueden ser objeto de control judicial ante el Juez de Garantías, como a continuación se expondrá.

2. Contexto jurídico.

   
   

El Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, prevé en su artículo 42 que los actos procesales de la Fiscalía Europea destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros serán objeto de control jurisdiccional por los órganos jurisdiccionales competentes de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos en el Derecho nacional.

Si se acude a la norma interna de aplicación al ordenamiento jurídico español del referido Reglamento, la Ley Orgánica 9/2021, de 1 de julio, de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea:

• Se prevé la figura del Juez de garantías, que, como órgano ajeno a la dirección del procedimiento, asume sin embargo las funciones del control jurisdiccional expresamente recogidas en la norma (Preámbulo, Apartado IV).

• Se le atribuye al Juez de garantías, entre otras, la competencia para resolver las impugnaciones contra los decretos del Fiscal europeo delegado (art. 8 de la LO 9/2021).

• Se prevé, en el Capítulo IV del Título IV, la posibilidad de impugnar ante el Juez de garantías los decretos dictados por el Fiscal europeo delegado durante el procedimiento de investigación, únicamente en los supuestos establecidos en la propia LO 9/2021, que son:

  • Decreto de incoación (art. 23.3);

  • Decreto por el que se deniegue la personación de la acusación particular (art. 36.4) o el actor civil (art. 37.2);

  • Decreto por el que se deniega la nueva declaración del investigado que así lo hubiera solicitado (art. 30.4);

  • Decreto por el que se deniegan las diligencias solicitadas ante el Fiscal europeo delegado por la acusación particular (art. 33. 2) o por la defensa (art. 39.2);

  • Decreto por el que se deniega la incorporación al procedimiento de documentos e informes aportados por la persona investigada (art. 34.2);

  • Decreto por el que se deniega el acceso al expediente de investigación a las acusaciones particulares personadas cuando no exista declaración de secreto (art. 38 II);

  • Decreto por el que se deniega la concurrencia del perito designado por la defensa en la pericia que se ha acordado realizar (art. 44.2);

  • Decreto por el que se deniega la recusación del perito (art. 44.3);

  • Decreto sobre medidas cautelares patrimoniales (art. 63.1);

  • Decreto por el que se desestima la solicitud de las acusaciones personadas de promover el incidente para el aseguramiento de las fuentes de prueba (art. 99.3);

  • Decreto del Fiscal europeo delegado por el que se acuerda la detención (art. 78.1 II);

  • Decreto por el que se acuerda la reapertura de la investigación (art. 113.3).

3. Resolución de las cuestiones prejudiciales y otros aspectos de interés.

3.1 ¿Qué es un acto procesal con efectos jurídicos frente a terceros?

Los actos procesales, en el sentido del artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939, son aquellos cuya legalidad es controlada, en principio, por los órganos jurisdiccionales nacionales, excepto los contemplados en los apartados 3 y 8 de dicho artículo 42, que serán sometidos al control jurisdiccional por parte del Tribunal de Justicia, en virtud del art. 263 TFUE (que permite recurrir al TJUE para impugnar la legalidad de actos jurídicos de la Unión Europea):

• Decisiones de la Fiscalía Europea por las que se archive un caso en la medida en que sean impugnadas directamente con arreglo al Derecho de la Unión.

• Decisiones de la Fiscalía Europea que afecten a los derechos sobre los datos de los interesados.

• Decisiones de la Fiscalía Europea que no son actos procesales, como las decisiones de la Fiscalía Europea relativas al derecho de acceso público a los documentos, o las decisiones por las que se destituye a Fiscales Europeos Delegados adoptadas en virtud del artículo 17, apartado 3, del presente Reglamento, o cualesquiera otras decisiones administrativas.

De lo anterior resulta que el concepto de actos procesales de la Fiscalía Europea destinados a surtir efectos jurídicos frente a terceros, en el sentido del artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939, constituye un concepto autónomo del Derecho de la Unión que debe interpretarse sobre la base de criterios uniformes (apartado 58).

Para entender qué es un acto procesal destinado a surtir efectos jurídicos frente a terceros, la STJUE nos remite al criterio utilizado para interpretar el artículo 263 TFUE, que ya utilizaba esta misma expresión en su párrafo primero (El Tribunal de Justicia de la Unión Europea controlará la legalidad de los actos legislativos, de los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Controlará también la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros”, y que según una jurisprudencia reiterada (sentencia de 22 de septiembre de 2022, IMG/Comisión, C‑619/20 P y C‑620/20 P, EU:C:2022:722, apartado 98 y jurisprudencia citada), son aquellos actos que producen efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de una persona física o jurídica, modificando sustancialmente su situación jurídica (apartado 62).

Así, el artículo 42.1 del Reglamento (UE) 2017/1939, interpretado en el contexto del conjunto normativo en el que se inserta y atendiendo a su finalidad, revela que el legislador de la Unión no quiso restringir el control jurisdiccional de los actos procesales de la Fiscalía Europea a un catálogo cerrado de supuestos. Y ello, porque la finalidad de este control es asegurar que la Fiscalía Europea actúa con pleno respeto a las garantías procesales y, en particular, al derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial (art. 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea -en adelante, Carta-), al derecho de defensa y a la presunción de inocencia (art. 48 de la Carta), resultando incoherente permitir el control jurisdiccional solo respecto determinados actos previamente tasados, excluyendo otros que igualmente podrían producir efectos sustanciales equivalentes sobre la situación jurídica de terceros.

3.2 ¿El Decreto acordando la práctica de declaraciones testificales constituye un acto procesal destinado a producir efectos jurídicos frente a terceros?

En la medida en que el alcance de las garantías procesales puede variar en función del ordenamiento jurídico de cada estado miembro, también lo hará, necesariamente, el ámbito de los actos procesales que dichas personas pueden impugnar ante los órganos jurisdiccionales nacionales competentes (apartado 72).

En consecuencia, corresponde a los tribunales nacionales apreciar, caso por caso, y con especial atención a las normas procesales internas y al contexto concreto de la investigación penal en la que se dicte el acto, si una decisión del fiscal europeo delegado (como, por ejemplo, una citación de testigos) está dirigida a producir efectos jurídicos obligatorios que incidan de manera sustancial en la situación jurídica de quienes la impugnan (en este caso, las personas investigadas), afectando al ejercicio de sus derechos. De ser así, dicha decisión estará sujeta al control de los órganos jurisdiccionales nacionales competentes en virtud del artículo 42, apartado 1, del Reglamento 2017/1939 (apartado 75).

3.3 ¿El control jurisdiccional debe efectuarse necesariamente en el marco de un recurso directo contra tal decisión?

El artículo 42, apartado 1, del Reglamento (UE) 2017/1939 no exige expresamente que los Estados miembros establezcan una vía de recurso específica para impugnar los actos procesales dictados por la Fiscalía Europea, ni impone que el control jurisdiccional de tales actos deba orientarse necesariamente a su anulación mediante un procedimiento específico. Por el contrario, la norma remite expresamente a los requisitos y procedimientos establecidos en el Derecho nacional, de manera que, siempre que se garantice el derecho de defensa, el derecho a la presunción de inocencia, el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial (arts. 47 y 48 de la Carta), se respeta la autonomía procesal nacional de los Estados miembros.

3.4 ¿La vía de impugnación habilitada por la normativa interna española respeta la efectividad y la equivalencia del Derecho de la Unión?

Los principios de efectividad y equivalencia operan como límites al principio de autonomía procesal de los Estados miembros. Mientras que el principio de equivalencia exige que no pueden imponerse en las reclamaciones por vulneración de la norma comunitaria exigencias que no se exigen en el Derecho interno para supuestos similares (STS (Contencioso) 1491/2017, de 3 de octubre), el principio de efectividad evita que los Estados miembros diseñen su normativa interna de forma que hagan imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico de la Unión.  

Así pues, debe analizarse si el régimen de recursos contra los actos procesales de los fiscales europeos delegados en España es menos favorable que el régimen de recursos previsto en el derecho interno contra los actos análogos realizados por el juez de instrucción que, según el TJUE, sería el análogo al fiscal europeo delegado (apartado 86).

Siendo que en España todas las resoluciones del Juez de Instrucción (a excepción del Auto de Apertura de Juicio Oral) son recurribles en reforma, apelación y queja (art. 216 LECr), no existiendo un numerus clausus de resoluciones recurribles como sí ocurre respecto de los Decretos dictados por el Fiscal Europeo delegado (art. 90 LO 9/2021), resulta innegable que las personas investigadas en el ámbito de la Unión se hallan en una posición procesal menos favorable que aquellas sometidas a investigación con arreglo a la normativa interna por un juez de instrucción (apartado 88). Es por ello, que la STJUE declara en su apartado 91 que, con arreglo al principio de equivalencia, y siendo que la normativa interna permite impugnar directamente la decisión del Juez de instrucción de acordar la práctica de una declaración testifical, debe reconocerse esa misma posibilidad cuando dicha decisión es tomada por el Fiscal Europeo delegado mediante Decreto.